北京疏解非首都功能的相關(guān)問(wèn)題

趙莉教授 北京市黨校決策咨詢部主任
 

一、近兩年開(kāi)展的工作

1.將推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展列為市委市政府的第一要?jiǎng)?wù)

《規(guī)劃》出來(lái)以后，北京市政府高度重視，2015、2016、2017 連續(xù)三年，《北京政府工作報(bào)告》將推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展列為當(dāng)年的第一項(xiàng)任務(wù)。如，2016 年的政府工作報(bào)告中：“堅(jiān)持把推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展作為全市工作的頭等大事，認(rèn)真落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《“十三五”時(shí)期京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》”。從這也可以看出，在近幾年，尤其是十三五時(shí)期，我們除了編自己的原來(lái)的規(guī)劃，現(xiàn)在開(kāi)始編制津京冀的戰(zhàn)略規(guī)劃，這都是為了落實(shí)《規(guī)劃綱要》。

2.認(rèn)真落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)的主要職能和任務(wù)比如說(shuō)疏解北京非首都功能是北京推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)。在《規(guī)劃綱要》中，當(dāng)時(shí)主要提了四條，北京在落實(shí)這個(gè)規(guī)劃綱要時(shí)，加入了一些詞語(yǔ)。主要是，堅(jiān)決退出一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)；引導(dǎo)和推動(dòng)區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場(chǎng)等部分第三產(chǎn)業(yè)整體遷出；推動(dòng)部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共服務(wù)功能向京外發(fā)展，大家知道，人不去的原因就是教育醫(yī)療等配套公共服務(wù)無(wú)法跟上，這樣企業(yè)同樣也不愿意去；有序疏解部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)。

圍繞這個(gè)，我把后面這條說(shuō)一下，就是要有序疏解部分行政事業(yè)單位。《綱要》中提出：優(yōu)先疏解中央和國(guó)家機(jī)關(guān)在二環(huán)以內(nèi)的非緊密型行政輔助服務(wù)功能；有序疏解在京部隊(duì)所屬單位；有序推動(dòng)北京市屬行政事業(yè)單位及公共服務(wù)功能向行政副中心和其他區(qū)縣疏解，當(dāng)時(shí)提的是行政副中心，去年改為城市副中心；部分具備條件、具有明顯地域特色的中央企業(yè)總部轉(zhuǎn)移到相關(guān)產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)。

這兩年我們?cè)诼鋵?shí)當(dāng)中也體會(huì)到，北京正在改善疏解自己。機(jī)關(guān)做好了外遷準(zhǔn)備，今年十月份準(zhǔn)備開(kāi)始搬遷，也處理了很多的低端產(chǎn)業(yè)，可是中央機(jī)柜還沒(méi)有動(dòng)靜。所以雄安新區(qū)方案出來(lái)后，可能為北京部分事業(yè)單位找到了落腳的地方。北京部分大企業(yè)，包括首鋼搬遷后，遇到了一系列的問(wèn)題，包括配套跟不上等等。所以這個(gè)典型案例能看出來(lái)北京的疏解任務(wù)面臨著很大的困難。近期的例子是北汽集團(tuán)在滄州市建立了第四工廠。本來(lái)北汽建第四工廠是早已確定的事情，但未確定的是該工廠放在哪里。該消息出來(lái)后，全國(guó)很多地方給北京市領(lǐng)導(dǎo)致電，希望能把第四工廠建到當(dāng)?shù)兀踔涟ㄖ貞c。郭書(shū)記回應(yīng)，現(xiàn)在京津冀協(xié)同發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，任何事情都要在推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的角度上來(lái)考慮，所以只能定在河北，最后河北內(nèi)部相互競(jìng)爭(zhēng)后確定在了滄州。目前工廠往那搬已經(jīng)兩年多了，這期間也遇到了一系列問(wèn)題。從這些例子可以看出，稍大的企業(yè)往外搬，就容易遇到很多問(wèn)題，因?yàn)槁洳钐蟆：颖备鞣矫娴呐涮赘簧希藗兊挠^念也跟不上，周邊服務(wù)環(huán)境也跟不上。咱們的職工已經(jīng)給予很多補(bǔ)貼和優(yōu)惠，但仍然無(wú)濟(jì)于事。所以，目前眾多的機(jī)關(guān)應(yīng)該往哪里搬，這是一個(gè)很大的問(wèn)題。

為推動(dòng)北京市集中疏解部分行政單位和企業(yè)，北京市領(lǐng)導(dǎo)也出了很大的力氣。2013 年至 2016 年，累計(jì)調(diào)整退出企業(yè) 1341 家，已提前完成了《北京市 2013-2017 年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》要求的調(diào)整退出51200 家污染企業(yè)的任務(wù)。今年繼續(xù)修訂并落實(shí)污染行業(yè)淘汰退出目錄，關(guān)停退出 500 家以上一般制造業(yè)和污染企業(yè)，全面清理整治鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)小區(qū)和工業(yè)大院。所以說(shuō)，現(xiàn)在做起來(lái)比原來(lái)想象的進(jìn)度要快。

2014 年拆除中心城商品交易市場(chǎng) 36 個(gè)，升級(jí)改造 34 家，不是說(shuō)完全要搬走，該升級(jí)的得升級(jí)；2015 年調(diào)整疏解 150 家商品交易市場(chǎng)；2016 年 117 家。 2017 年全市將疏解提升市場(chǎng) 120 個(gè)，其中城六區(qū)疏解提升市場(chǎng) 100 個(gè)。動(dòng)物園地區(qū)、大紅門地區(qū)、天意、永外城等批發(fā)市場(chǎng)年底前撤并升級(jí)和外遷，如動(dòng)物園地區(qū)的客流量已大大減小，從前年下半年已開(kāi)始沒(méi)有堵車現(xiàn)象，目前只保留了部分零售業(yè)，它在做減法的同時(shí)進(jìn)行升級(jí)，對(duì)部分商人進(jìn)行了培訓(xùn)等。官園、萬(wàn)通、雅寶路等批發(fā)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)移疏解和升級(jí)也將基本完成。

剛才說(shuō)的是企業(yè)的集中疏解，而教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)也同樣正在往外遷。北京城市學(xué)院 5000 余名學(xué)生、工商大學(xué) 500 余名學(xué)生、建筑大學(xué) 1100 名學(xué)生分別遷入順義、良鄉(xiāng)、大興新校區(qū)。這些學(xué)校原來(lái)在郊區(qū)就設(shè)有分校，但原來(lái)計(jì)劃是把本科生安排在郊區(qū)學(xué)習(xí)，后來(lái)要求研究生也要一起。任務(wù)當(dāng)中還有北京電影學(xué)院，本來(lái)要求去年也要往通州搬遷，但遇到了阻力，后來(lái)在市領(lǐng)導(dǎo)的勸解后，老師們感到大勢(shì)所趨，便開(kāi)始提前布局，陸續(xù)開(kāi)始在通州買房，甚至有企業(yè)專門為此在通州投資了一個(gè)影視城。結(jié)果去年又有變數(shù)，通州行政副中心的定位改成了城市副中心，因此其承載的功能有所增加，原來(lái)只說(shuō)核心機(jī)關(guān)部門要過(guò)去，但現(xiàn)在要求北京所有主要機(jī)關(guān)部門都要往外搬，北京的功能都要移走，只有中央的功能留下，因此通州已沒(méi)地方，后來(lái)只

6能安排北京電影學(xué)院去懷柔。中國(guó)人民大學(xué)原來(lái)也動(dòng)員要往外搬遷，所以不僅是機(jī)關(guān)要搬遷，教育醫(yī)療等機(jī)構(gòu)同樣要往外搬。另外，原來(lái)都是被逼迫著要搬，現(xiàn)在趨勢(shì)都是搶著搬，晚了可能通州就沒(méi)地方了，得往北三縣搬了。但說(shuō)實(shí)話，北京市并不想收納北三縣進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，因?yàn)椴罹鄬?shí)在太大，工資福利等都得看齊，這需要投入巨大的財(cái)政。就像當(dāng)時(shí)的東西德合并，西德得背著東德發(fā)展，因?yàn)楸本┻@兩年還未消化完，之前的西城和宣武合并，東城和崇文合并，這財(cái)政的投入是相當(dāng)大的。崇文原來(lái)的工資收入和西城差了有三分之一左右，現(xiàn)在都得像高處看齊，可見(jiàn)這投入是相當(dāng)大的。

3.制定并完善新增產(chǎn)業(yè)“禁限目錄”

這里限定的是新增的，對(duì)增量要控制，存量要縮減。據(jù)市發(fā)改委公布的 2015 年版本的《目錄》和實(shí)施細(xì)則，按小類計(jì)，全市層面受到禁限的行業(yè)，占全部行業(yè)分類的比例，由 32%提高到 55%；同時(shí)，朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、石景山將執(zhí)行與東城、西城一樣嚴(yán)格的禁限措施，受到禁限的行業(yè)占全部行業(yè)分類的比例，從 42%提升到 79%，也就說(shuō)中心城區(qū)只能發(fā)展 20%的行業(yè)。16 年和 17 年的變化不會(huì)太大。

4.嚴(yán)控人口增速《綱要》明確提到，到 2020 年，北京市常住人口要力爭(zhēng)控制在2300 萬(wàn)人左右，這個(gè)數(shù)字是根據(jù)西方大城市的數(shù)據(jù)測(cè)算出來(lái)的。城六區(qū)常住人口在 2014 年基礎(chǔ)上每年降 2-3 個(gè)百分點(diǎn)。過(guò)去都是增長(zhǎng)的，現(xiàn)在不僅要求不能增長(zhǎng)還需要數(shù)字下降，這對(duì)于城六區(qū)來(lái)說(shuō)是非常有難度的。因?yàn)獒t(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)都在中心城區(qū)，因此都往城7區(qū)中心擠。那怎么來(lái)疏解？主要是，以功能疏解帶動(dòng)人口疏解：低端業(yè)態(tài)的疏解，如拆遷批發(fā)市場(chǎng)；大力整治地下空間和群租房：持續(xù)開(kāi)展“拆違打非”，拆除違法建設(shè) 1500 萬(wàn)平方米。今年還提出治理背街小巷，難度很大。出臺(tái)實(shí)施居住證制度，落實(shí)積分落戶政策。完善人口綜合（居住、就業(yè)、流動(dòng)、戶籍等人口）監(jiān)測(cè)體系，提高人口調(diào)控預(yù)警能力。

結(jié)果如何呢？按目前公布的數(shù)據(jù)，2016 年底，北京常住人口為2172.9 萬(wàn)人；中心城區(qū)人口下降了 11 萬(wàn)人。最高的時(shí)候在 2010 年新增人口達(dá)到 101.9 萬(wàn)，什么概念呢？目前西城區(qū)的常住人口還不到120 萬(wàn)，延慶、懷柔等地才 30 多萬(wàn)，石景山區(qū)也才 60 多萬(wàn)。2005 年時(shí)，政府還鼓勵(lì)外地人來(lái)北京買房子，當(dāng)時(shí) 50 萬(wàn)元可以在北京買一套房，因?yàn)楫?dāng)時(shí)房地產(chǎn)能來(lái)動(dòng)經(jīng)濟(jì)，因此市政府大力鼓勵(lì)。后來(lái)人滿為患以后，尤其 12 年開(kāi)始，**總理在北京視察的時(shí)候感覺(jué)到人口的膨脹帶來(lái)了各種城市病。北京市便開(kāi)始了控制人口，新增人口也是逐年下降，效果還是很明顯的。但人口下降太快，也是會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此現(xiàn)在提出，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)，人口是不是應(yīng)該穩(wěn)下降？

5.構(gòu)建“高精尖”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)光做減法也是不行的，北京市也得發(fā)展。 《綱要》提出，北京優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮科技創(chuàng)新中心作用，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化，大力發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，加快構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。以前還有總部經(jīng)濟(jì)，但現(xiàn)在去掉了。按我們的理解，不要再增加總部的數(shù)量了，現(xiàn)在 110 家央企里總部在北京的有 88 家，現(xiàn)在的任務(wù)是把這 88 家的央企服務(wù)好久可以了。所以，在北京的十三五規(guī)劃里有一句話，進(jìn)一步提高總部經(jīng)濟(jì)的服務(wù)質(zhì)量，沒(méi)把總部經(jīng)濟(jì)完全舍掉，怕引起大家的誤解。大家知道，昌平未來(lái)科技城市專門為央企總部而建的，所以在這樣的背景下，很難理解為什么去掉了總部經(jīng)濟(jì)。但現(xiàn)在看來(lái)，雄安新區(qū)方案出臺(tái)，央企總部第一批據(jù)說(shuō)準(zhǔn)備要搬遷，看來(lái)這些總部是給雄安新區(qū)所準(zhǔn)備的。

其次，要大力發(fā)展金融、科技、信息、商務(wù)服務(wù)等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保服務(wù)、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證、人力資源等新興產(chǎn)業(yè)；推進(jìn)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)企業(yè)實(shí)施綠色制造和智能制造的改造；加快機(jī)器人創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)基地、集成電路產(chǎn)業(yè)園、新能源智能汽車產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。

6.構(gòu)建創(chuàng)新共同體綱要提到，落實(shí)京津冀系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)方案，制定京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃。中關(guān)村能否率先帶動(dòng)天津和河北協(xié)同創(chuàng)新，所以要求中關(guān)村提前出臺(tái)方案，這在 2015 年已做了規(guī)劃。可以看到，天津、張家口、承德、石家莊、保定、秦皇島都做了和中關(guān)村協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的嘗試，建立了相關(guān)的科技園、產(chǎn)業(yè)園。其中秦皇島的中關(guān)村海淀園分園啟動(dòng)最早，北京已經(jīng)有部分國(guó)企搬過(guò)去。

7.交通一體化先行

首鋼搬去曹妃甸的時(shí)候，交通就沒(méi)有先行，非常不便利。2015年 7 月 15 日公布了京津冀交通規(guī)劃，它包括了八個(gè)層次，有的目前已經(jīng)完成。第一個(gè)是干線鐵路，目前正在建設(shè)當(dāng)中，而北京到天津河北等地的，在 70-150 公里的，通過(guò)城際鐵路連接，在 50-70 公里范圍內(nèi)的通過(guò)市郊鐵路連接，短線是地鐵，北京會(huì)繼續(xù)增加地鐵里程，然后是高等級(jí)公路，首先是北京到秦皇島的，今年開(kāi)通，再者是京臺(tái)高速，從北京到臺(tái)灣的，京津第三高速是其中一段，目前已經(jīng)開(kāi)通非常方便，然后是環(huán)線高速路，位置大概在原來(lái)吳良忠顯示規(guī)劃的大七環(huán)的位置。最后是北京新機(jī)場(chǎng)，2019 年將投入使用。TOTEN